近年来，如何推动信访工作走向“法治化、秩序化”，一直是国家治理体系建设中的重要课题。2026年7月1日，国家信访局正式实施《关于进一步规范群众来访登记工作的办法》（以下简称《登记办法》），试图通过“登记—分流—跟踪—督办—过滤”的全链条精细化管理，来减少越级访与无效进京走访，建立更为清朗的信访秩序。
从技术治理与规范秩序的角度来看，《登记办法》第二条细化了15日内书面告知的义务，第三条和第五条更是首次将“应受理而不受理、应办理而不办理”等失职行为写入督办追责范围。这些规定，无疑释放了中央规范程序、督促地方履职的善意。
然而，法治的底色不应是无助者的漫长跋涉。当我们把《登记办法》放回到地方治理失灵、司法救济不彰的现实语境中去检验时，会发现其精密的规则设计背后，隐现着一种权责结构严重失衡的非对称性困境。它将秩序规范的重担和刚性约束几乎全数压在信访人一端，而对导致信访上行的核心病灶——地方与司法机关的“不作为”，却只给出了隔靴搔痒的软约束。
这种治理逻辑的偏差，正将这场法治化改革推向“程序空转”的闭环深渊。
一、 “省级文书”前置：被屏蔽的底层信息与“地方捂盖子”的现实
《登记办法》第四条规定：群众跨越本级或上一级机关进京走访的，必须持有省级机关出具的告知书、答复意见书等书面材料。无法提供的，国家信访局和中央部委“不予登记”，直接“劝返引导”。
这一“省级前置证明”的设计，初衷是为了推行“逐级走访”，防止资源浪费。然而，这恰恰忽视了我国底层信访生态中最残酷的现实：访民之所以越级上访、甚至不惜代价进京，往往正是因为省级及以下机关不作为、不纠错，甚至拒不开具任何规范文书。
在实践中，许多老百姓面临的是“不立不裁”、“冷处理”或“格式化回函”。当地方政府通过稳控、截访、拖延来“捂盖子”时，要求处于绝对弱势的信访人去获取省级机关的答复意见，无异于“要求被压迫者去向压迫者的庇护所索要申诉许可证”。
这在逻辑上形成了一个可怕的恶性闭环：
地方越是不作为、越不提供规范答复，访民就越拿不到进京登记的“通行证”。结果，地方的失职反而成了阻断群众依法申诉的“筛子”和“防火墙”。
《登记办法》虽在第五条提出“对不出具文书者可提出改进建议”，但“建议”不具刚性，且具有严重的时滞性，根本无法缓解信访人当下“进不了门”的刚性剥夺。分级负责的初衷，绝不能被异化为地方行政的“属地封锁”。
二、 “不再登记与数据不统计”：数据静音能消除真实的矛盾吗？
《登记办法》第六条规定：对于合理诉求已依法按政策解决到位、仍反复进京走访的，由信访部门会同公安机关进行法治教育、疏导劝离，不再登记，且“相关数据不统计、不通报”。
这一条款的合理内核在于防止缠访闹访、节约公共资源。但在法理和操作层面，它潜藏着巨大的执行风险。
首先是“裁判员与运动员合一”的裁量权困境。何谓“诉求已依法按政策解决到位”？在缺乏独立第三方评估或司法复核机制的情况下，这往往由地方政府或原涉案机关单方面定性。一旦权力缺乏中立监督，地方政府为了逃避考核压力，极易将所有未妥协的合理诉求单方扣上“已解决”的帽子，进而合法地将其拒之门外。
更令人担忧的是“数据不统计、不通报”的政策后果。进京信访数据本是暴露地方社会矛盾和治理漏洞的“晴雨表”与“预警信号”。一旦将重复访、缠访数据在统计报表中强制抹去，虽然地方政府的考核报表变好看了，但真实的底层怨气和利益受损事实并未消失。
这种“考核减负”极易演变为地方治理的“掩耳盗铃”。它在中央与社会底层之间筑起了一道信息隔离墙，让真正的危机隐匿于数据静音之中，最终可能以更猛烈、更不可控的方式在底层社会爆发，动摇社会稳定的根基。
三、 对抗的非对称性：硬约束访民，软约束机关
纵观《登记办法》全文，其制度设计的非对称性特征触目惊心：
我国《宪法》第四十一条明确保障公民对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。信访制度本质上是这一宪法性权利在行政治理层面的延伸，不能用行政登记技术规则将其在实质上架空。
社会现实反映的因果关系是：“访民之所以选择越级走访的‘乱作为’，往往源于地方政府先行的‘不作为’。” 而《登记办法》恰恰在因果两端把责任配比颠倒了过来——制造了“信访上行”责任的地方政府只面对“改进建议”；而被不作为所迫无奈上行的访民，却直接面临“不予登记+公安介入”的惩罚。
当第六条把公安机关与“法治教育、疏导劝离”绑定在日常走访场景中时，极易模糊“表达诉求”与“违法滋事”的界限，造成信访问题的提前“治安化”。这不仅无法从源头上化解矛盾，反而会严重消耗法治国家的司法与行政公信力。
四、 走出“技术治理”迷局：重塑信访制度的实质正义
《登记办法》的本质是一份高超的技术治理方案。它寄望于通过优化数据指标、拉网拦截、设置准入门槛来换取一时的、统计学意义上的信访秩序。但技术治理无法弥合制度性的空转。信访困境的深层根源，依然在于：
1. 司法救济主渠道的失灵：司法立案“不立不裁”、地方行政对司法中立的干预，导致信访被迫充当了实质性权利救济的替代品。
2. 考核机制的扭曲：单一的、机械的“零败诉率”、“零进京访”指标，迫使地方政府将精力放在“控人、捂盖子”而非“依法纠错”上。
要真正打破“信访怪圈”，重塑实质正义，必须从以下三个方面对这一制度进行根本性纠偏：
· 第一，把约束重点从“管住访民”转向“管住不作为的机关”。 必须引入刚性的倒查追责机制。对于地方不依法出具答复文书、故意设置程序壁垒导致信访人无法获取省级证明的行为，国家信访局应落实第五条，进行刚性的穿透式追责，将地方权力的“不作为”关进制度的笼子。
· 第二，激活司法最后防线，打破“不立不裁”的真空。 坚决将涉法涉诉信访从行政信访中彻底分流，导入法治轨道（如再审、国家赔偿），并对不作为的法官建立硬性的错案个人追责制，让群众的委屈能合法地在法庭上昭雪，减少溢出到信访渠道的压力。
· 第三，重构绩效考核：从“数据美化”走向“实质化解率”。 彻底摒弃机械、单一的“零上访”硬性指标考核，改以“群众诉求实质化解率、地方行政纠错率、程序合规度”为核心的科学评价体系。引入人大监督、第三方律师评估、媒体与人民监督员机制，确保每一次“不再登记”的定性都经得起程序和法律的推敲。
结语
法治不仅关乎秩序，更关乎正义的供给。《登记办法》展现了国家引导信访重回法治轨道的程序努力，但法治的本质，应当是为无助者撑腰，而不是让弱者的申诉之路愈发寸步难行。
只有双管齐下，在规范登记秩序的同时，以雷霆万钧之势约束地方权力、保障公民宪法赋予的救济通道，信访制度才能告别程序空转的泥潭，真正回归维护社会公平正义的初心。
2026年7月4日
