12345热线不好待? 「做满2个月 已经算是老员工」

一方面，部分公共服务部门「门难进、脸难看、事难办」的积弊依然存在；另一方面，承办单位耗费大量的人力物力，最终只是为了证明打电话进来的诉求不合理。12345是社会的万花筒与放大镜，也是公务部门的照妖镜。

12345政务服务便民热线（下称「12345」）近日又上了热搜。前有市民投诉月亮太亮影响睡觉，后有某男团粉丝狂打4.8万通电话「攻陷」，有市民一天甚至能打100余通电话只为骂人。近年，全国12345承接的诉求量年年上升，2025年单座席年均量达1万1400通。话务员在大量承压下，流动率飙升，有员工苦笑：「能坚持做满两个月，已经算是老员工。」而大量投诉案也同样让各地政府基层不堪重负。12345，正在经历一场信任与性能的双重损耗。

★不合理诉求 「剔除不了」

12345的前身是市长热线。1983年，辽宁沈阳、湖北武汉首创「市长公开电话」，以单线电话形式，打开政府受理市民咨询与诉求的先河。而因为这个前身，不少致电市民会要求「让市长接电话」，或是认为12345话务员是政府机关有职权的工作人员，应当能解决自己提出的问题。

但实际上，绝大部分12345话务员都是第三方外包人员。据「2025全国政务热线发展研究报告」，在全中国172个样本城市中，政务热线公务员及事业编人员整体占比仅9.66％，65％的样本城市政务热线公务员与事业编制在岗人员总数不足10人，83％的城市政务热线采用的是服务外包的运营模式。而且，即便是有编制的话务员，也没有足够的权责在接线一线决定如何解决群众来电诉求，通常要转派相关部门。

于是，当无效诉求沿着系统往下流转，一个专门应对的制度安排出现了：剔除。所谓「剔除」，是指承办单位如果认为某件工单属于不合理诉求，可以申请将其排除在满意率和解决率的考核之外。

剔除的门槛并不低，一位不愿具名的街道工作人员说，以北方某市为例，他们要对照620条剔除条款，找到匹配条款，再准备详细的证明材料，工单说明必须与通话录音一一对应，因为上级部门会逐条核实，有的录音长达两个小时，他们只能二倍速听。而在不同城市，剔除机制的复杂程度悬殊，有的地方基层只需在系统里勾选对应选项，有的剔除审批权掌握在上级手中。

北京工业大学社会学院院长陈锋在调研中发现，在有的乡镇，高达60％的诉求件被申请剔除。「基层干部写这些剔除材料写得极其认真，就像写学术论文一样。」他称之为「工单空转」，一群人围绕着一个不合理的诉求兜兜转转，耗费大量精力查清情况、写了一堆材料证明它不合理，最后上面不考核了，但大量的人财物已经浪费了。而且，上级对剔除的审批存在一定弹性空间，有时因剔除需要耗费大量的人财物，有的不合理诉求干脆不被剔除。

东部某镇负责信访业务的干部赵洋(化名)举例，某个月处理100件左右工单，可能有30件都属于一位偏执型投诉人。他试图向上级信访部门申请剔除这类恶意工单却碰壁，上级部门告诉他，自己的工作量已经很大了，没有时间和人力来细致区分，明确表示「剔除不了」。

★矛盾下转 基层承受重压

不合理诉求到底有多少？郑英(化名)在东部沿海某市的乡镇基层工作了17年，她觉得，无理诉求占比在10％到20％之间，像「月亮太亮睡不着」这类显性无理诉求占5％到10％，还有极小部分极具隐蔽性、带有私利目的的诉求。

郑英手上有一起拉扯了一年还没结束的反复投诉。南北向的村道首尾有两户人家，后排邻居拨打12345，投诉前排邻居院内有堆放农具的雨棚，属于违建，要求对方拆除。双方僵持数月，走访调解的干部才知，投诉人平时开厢式货车进出，嫌村道太窄，试图通过热线施压，让前排邻居拆墙让路，且不想支付对价补偿。被投诉人知道后很生气，也开始打12345投诉对方违建。

「从市民的角度，12345的内核吸引力是『矛盾上交』。由市级层面介入，权威性更强，资源更充分，问题更容易得到重视和解决。」浙江财经大学公共管理学院教授钟伟军指出，但是从市级政府和各条线部门的角度，情况完全相反。一个诉求进来了，自己调处置要消耗大量的时间、人力等，最简单的做法是转给所在地的基层政府，于是，市民把矛盾自下而上交上来，上级政府自上而下转下去，这两股力量的交汇点在基层。

「而这类投诉，基层干部在考核压力下被迫响应，他要填写各种材料进系统，要走规定的响应流程，要在规定时间内回复。百姓那边呢？即便问题最后解决了，他也觉得这是通过上级渠道施压的结果。所以百姓和基层干部之间既没有形成感谢，也没有形成信任。」陈锋说。

★属地原则 责任不够清晰

「边界」是多位受访对象反复提及的关键词。钟伟军指出，当一个基层干部说诉求「不合理」，实际包含两层完全不同的意思。第一层，本来就不该进入这个信道的诉求；第二层，是指那些从上面转下来、本来应该由各个条线职能部门去处理，却最终以「属地化」的名义落到基层政府头上的诉求。

多位乡镇干部说，「属地原则」有些时候让他们很困惑，到底是行政部门的职责范围，还是属地的责任，没有清晰的界定。

郑英在处理那起邻居举报违建的投诉时，矛盾最激烈的时候，执法部门和建设部门也曾经到过现场。他们非常希望条线部门给出一个定性结论：在自家院子搭雨棚，是否算违建？如果有结论，他们就可以依规处理，投诉可能就消停了。但是，执法部门出于种种顾虑，并没有给出意见。面对这类多部门职权交叉的问题，没有上面的定性，乡镇只能「和稀泥」。

钟伟军认为，政府内部的责任推诿来源于长期以来的「条强块弱」关系格局。「条」指的是各职能部门，「块」则是属地政府。在现有的体制格局下，大量的资源、权力，包括考核权，都在各个职能部门手里；部分基层政府则处在「规模小、事情多、资源少」的状态。在这种不均衡的结构下，如果某个诉求涉及多部门，边界不清晰，每个部门都有充分的理由把工单甩给基层，基层没有能力拒绝。

「层级代表的是各地对热线的重视程度。」资深政务热线专家沈波以广州12345为例，过去仅依靠办公厅发文运行，遇到部门职责不清的疑难问题时，热线缺乏决策权。后来，广州出台政府令，明确在遇到部门间互相推诿、职责不清的工单时，可以由热线直接裁定首办责任部门。有了这项内核授权，才有效地打破了部门壁垒。

不过在郑英看来，这一措施难以拷贝，「如果由热线裁定首办责任部门，这对接线人员的要求非常高。不夸张地说，用我们这样在基层摸爬滚打多年的人才可以」。

●热线集成减负改革前 接线员恐先自救

2020年底，国务院办公厅印发「关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见」。此后，全国范围内的热线归并集成加速。2025年，国务院办公厅印发「关于进一步规范和提升12345热线服务的意见」，进一步释放为12345「减负」的信号。多位专家都提到，12345已初步完成触及群众和畅通渠道的目标，现在的内核任务是把规范追上来。

「宁波市12345政务服务便民热线管理办法」于今年9月1日起施行，其中针对诉求人因不满办理结果给出的差评，明确了基层「免责」的具体情形：在承办单位已勤勉履职尽责、查处决定未被确认违法且基层已耐心解释引导的情况下，均不再对承办单位进行负面评价考核。

宁波市市直机关一位工作人员表示，前几年，单位对满意率考核就已经降得很低，甚至不再设及格线，内核指针是「合规」，只要基层部门的答复符合「三定」方案（定职能、定机构、定编制）、法律规定与文书规范，一般也不会被通报追责。

江苏省政务服务网运管中心主任火振旺则表示，满意率的考核和排名如果被过度使用就容易变味。比如，有人会把投诉者当成「麻烦制造者」，不是去解决问题，而是去解决提出问题的人。

更有甚者，为了让数字好看，相关部门只能造假。「我们为了应付上面，就去『刷单』，叫内部工作人员或者网格员打电话说路灯不亮了，然后我们在系统勾选解决、满意。」赵洋说。

不少受访者也很清楚，直接松绑也不可能，但「12345改变了原来某些干部的不良工作作风，这是事实。」陈锋说。

而据零点有数发布的「2025年350个城市12345热线运行质量测评报告」，在所有形成工单并转派的场景中，有28.11％未回复；在所有转接至相关部门进行解答的场景中，有22.16％未接通。「报告」也特别指出，热线在流程指针上表现优异，但在群众实际获得感上存在明显脱节，「数据漂亮」与「体感不佳」的落差正在拉大。

因此，在如何剔除不合理诉求的同时，关注热线建设的资源配备能力是否到位，热线的数据价值是否被重视，仍是有必要的。

「市民把这个城市当成家，才会打电话来提出让它变得更好的建议，这是一种极大的信任。我最初做12345的情怀是，有一天我老了，在这个城市生活，不用求任何人，只打一个电话就能解决问题。」沈波说。

不过，对于12345话务员来说，各种奇葩的市民诉求甚至动辄挨骂，有时是连晚上都很难睡得着的噩梦，在12345落实全面减负前，他们必须先自救。

周晓梅(化名)就是如此，她是北方某市一名12345接线员，两年工作让她摸索出了「生存策略」，只要市民在电话里辱骂了接线员，这个工单就可以按「辱骂工作人员」条款剔除；「一开始挨骂晚上睡不着觉，现在特希望人骂我。」

周晓梅说，有的市民一天能打100多通电话，只为骂人，起因往往是此前反映的问题很长时间没有解决，打电话来发泄。周晓梅和同事们常自嘲是「许愿池里的王八」，除了被骂，有人打12345找工作、找对象，甚至有父母致电要求把孩子安排到12345上班，「能坚持做满两个月，已经算是老员工。」